تلاقی نفت با جمهوریت و سلطنت

به گزارش انرژی و نیرو، درکانون این گفتمان، مساله حیاتی مالیات ستانی قرار دارد (ببلاوی، ۱۹۸۷؛ گری، ۲۰۱۱). استدلال محوری آن است که درآمد‌های کلان نفتی، امکان معافیت مالیاتی را برای دولت‌ها فراهم می‌آورد و در نتیجه، آن پیوند دیالکتیک و اغلب خصمانه تاریخی میان حکمران و اتباعِ مالیات دهنده را که در جوامع پیشامدرن و مدرن غربی نیروی محرکه مطالبه گری و پاسخگویی بود، دچار گسست می‌کند. نظریه‌پردازان استدلال می‌کنند که فقدان این رابطه مبتنی بر تبادل مالی (مالیات در قبال نمایندگی و خدمات)، دولت‌های رانتی را قادر می‌سازد تا شهروندان را به حاشیه رانده و خود را از هرگونه مسوولیت پذیری در قبال عملکرد خویش مبرا سازند.

اگرچه کشور‌های عضو شورای همکاری خلیج فارس، به عنوان نمادین‌ترین دولت‌های رانتی، با توزیع ثروت نفتی از طریق یارانه‌ها و خدمات گسترده، عملا نظام مالیات منفی را مستقر ساخته‌اند و پایین‌ترین نرخ‌های مالیات ستانی مستقیم را دارا هستند، اما کاربست بی چون وچرای این نظریه مالیاتی در بستر پیچیده خاورمیانه با چالش‌های جدی مواجه است.

نخست آنکه، شواهد تجربی (واتربری، ۱۹۹۷) نشان می‌دهد دریافت مالیات در سایر کشور‌های منطقه منا (مانند مصر پیش از انقلاب) به خودی خود ضامن گذار به دموکراسی نبوده است. دوم و مهم‌تر، ماهیت حکمرانی در خلیج فارس نه بر محور مالیات گیری، که بر ستون نظام گسترده حمایت مالی (Rentierism) و نئوپدرسالاری (شلمبرگر، ۲۰۰۸) استوار است. این الگوی حکمرانی، مبتنی بر شبکه‌های عمیقا ریشه دار حامی پروری (Clientelism) و توزیع رانت از طریق ساختار‌های سلسله مراتبی قبیله‌ای-خانوادگی است که خودمختاری دولت و ظرفیت نهادی آن را به شکلی متمایز و اغلب متناقض نما شکل داده است.

تجربه عربستان سعودی به عنوان یک پارادایم معرفت شناختی قابل تامل است: تاسیس پادشاهی در ۱۹۳۲ توسط ابن سعود (عبدالعزیز) نه بر پایه ملی گرایی قومی یا ایدئولوژی‌های مدرن، که بر احیای میراث پدرسالارانه و پیمان تاریخی با نیرو‌های وهابی استوار شد.

کشف نفت در ۱۹۳۸، خون حیاتی در رگ‌های این ساختار پیشامدرن دمید و نظام ابتدایی حامی پروری قبیله‌ای را به ماشین عظیم توزیع رانت نفتی تبدیل کرد. در این سیستم، وفاداری سیاسی از طریق توزیع یارانه‌های انرژی، مسکن، اشتغال دولتی و خدمات اجتماعی گسترده خریداری می‌شود. بخش خصوصی نیز نه بر پایه رقابت آزاد، که در گرو روابط خویشاوندی با خاندان حاکم و دسترسی به انحصارات، قرارداد‌های دولتی و نیروی کار ارزان خارجی شکل گرفته است. بوروکراسی عظیم و پراکنده (مانند گارد ملی که به مثابه دولت در دولتی موازی عمل می‌کند)، ابزار اصلی توزیع رانت در میان شبکه‌های وفاداری تحت کنترل شاهزادگان است. این سیستم هرچند به ظاهر پایداری سیاسی ایجاد کرده، اما ظرفیت نهادی، حاکمیت قانون و کارآیی اداری را به شدت محدود ساخته است.

الگوی امارات متحده عربی، با وجود اشتراک در ماهیت رانتی و نئوپدرسالار، به دلیل جمعیت کمتر و ثروت سرانه بالاتر، از سخاوتمندی بی بدیل در حمایت مالی مستقیم و کنترل متمرکزتر بر بخش خصوصی برخوردار است. در مقابل، کشور‌های جمهوری‌خواه منطقه (مانند عراق یا سوریه) که فاقد منابع رانتی کافی برای ایجاد شبکه‌های گسترده حمایتی بودند، پس از ناکامی پروژه‌های مدرنیزاسیون در دهه‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰، به ناچار به استراتژی بقای مبتنی بر سرکوب پناه بردند.

این امر هرچند پایه اجتماعی رژیم را باریک‌تر و شکننده‌تر کرد، اما به طور متناقض نمایی، فشار‌های ناشی از نیاز به بسیج منابع داخلی (از جمله مالیات) و رقابت‌های درون حکومتی، منجر به شکل گیری نسبی ظرفیت بوروکراتیک و نهاد‌های قانونی (هرچند ضعیف و غیردموکراتیک) شد که در پادشاهی‌های رانتی غنی مشاهده نمی‌شود (لوی و فوکویاما، ۲۰۱۰). بنابراین، رانت نفتی نه تنها نافی الزامات پاسخگویی دموکراتیک بوده، بلکه با تقویت ساختار‌های حکمرانی عمودی و تضعیف ظرفیت نهادی غیروابسته به رانت، توسعه نیافتگی ساختاری را در دولت‌های خلیج فارس تداوم بخشیده است.

ظرفیت دولت

ظرفیت دولت برای توسعه، چه توسعه دولتی محور و چه بازار محور، بسیار مهم است. اگرچه ممکن است ظرفیت در مراحل اولیه توسعه توسط یک رهبری پویا افزایش یابد، اما رشد‌های آتی نیازمند تقاضایی برای ایجاد ظرفیت است که به صورت فشار سیاسی ظهور می‌یابد؛ خواه به عنوان تقاضای جامعه و طبقه متوسط برای خدمات بهتر دولتی و خواه به عنوان تقاضای طبقه تجار برای اجرای بیشتر قانون (لوی و فوکویاما، ۲۰۱۰). «ظرفیت» و «حاکمیت قانون» در کشور‌های جمهوری نسبت به درآمد آنها در سطح نسبتا خوبی قرار دارند، اما در کشور‌های پادشاهی به طرز قابل‌توجهی پایین است؛ چرایی این وضعیت در ادامه مورد بررسی قرار می‌گیرد.

استدلال کلاسیک، که در قسمت اول از این یادداشت به آن اشاره شد، مربوط به سازماندهی جمع آوری مالیات است که در تاریخ توسعه دولت منجر به ایجاد بوروکراسی‌هایی شده است که به ابزار دولت‌های مولد تبدیل می‌شوند. از سوی دیگر، بهره برداری از نفت همراه با ساخت نهاد‌های دولتی ممکن است نیاز به ایجاد بوروکراسی‌های مالیاتی کارآمد را از بین ببرد، زیرا حاکمان درآمد قابل‌توجهی در اختیار دارند (اسمیت، ۲۰۰۷). اما کشور‌های غنی از نفت معمولا نهاد‌های سیاسی را در ارتباط با بهره برداری از منابع نفتی خود، اغلب با نفوذ قابل‌توجه خارجی، ایجاد کردند

(چودری، ۱۹۹۷؛ ویتالیس، ۲۰۰۶). در واقع به عنوان مثال بسیار‌ی از این کشور‌ها از جمله امارات، نهاد‌های جدید را به صورت کلی از طریق شرکت‌های مشاوره خارجی وارد کرده‌اند. علاوه بر این، در حالی که ممکن است این گزاره درست باشد که مالیات سبب نشده است که کشور‌های نفتی بوروکراسی خود را توسعه دهند، انگیزه‌های دیگری به نظر می‌رسد وجود دارد که در پی آنها، همان نتیجه محقق شده است. به طور خاص، توسعه یک دولت رفاه در عربستان سعودی بود که منجر به توسعه یک بوروکراسی بزرگ در آن کشور شد (هرتوگ، ۲۰۱۰).

با این حال، در عربستان سعودی و سایر کشور‌های شورای همکاری خلیج فارس، حکمرانی پدرسالارانه با گذشت زمان مشکلاتی را برای توسعه دولت ایجاد کرد. تعهد عبدالعزیز به روابط شخصی بر پایه حامی‌گرایی، منجر به تقسیم بندی و چندپارگی شدید دولت شد. شاخه‌های رقیب گاهی به سیاست‌های متناقض می‌رسیدند (هرتوگ، ۲۰۱۰). گسترش بوروکراتیک منجر به خدمات وسیعی شد که نمی‌توانست از طریق سیستم‌های پاسخگویی عمودی کنترل شود. با این حال، نیرو‌های افقی نتوانستند چه در سطح میانی برای بهبود عملکرد و چه برای لابی کردن در خصوص ارائه تصمیمات از بالا به پایین به صورت یکپارچه توسعه یابند. همچنین در این سیستم بازیگران با حق وتوی زیادی وجود داشت که به‌خصوص در سیاست‌های مرتبط با املاک و وزارتخانه‌های آن حضور داشته و اثر می‌گذاشتند.

در طول زمان، اشکال مختلفی از سازگاری برای مقابله با این ضعف‌های نهادی صورت گرفت که برخی در سطح کلان و برخی دیگر به طور طبیعی در سطح خرد جامعه توسعه یافتند. در سطح کلان، دولت دریافت که می‌تواند با ایجاد نهاد‌های جدید که نقش «جزایر کارآمد اداری» محافظت شده را ایفا می‌کنند، نهاد‌های دولتی ناکارآمد را دور بزند (هرتوگ، ۲۰۱۰). این نهاد‌ها نشان دهنده استثنایی در روایت بزرگی نظم بوروکراتیک تحت نظام رانت پروری بودند و استقلال حیاتی خود را از شبکه حامی پروری بوروکراتیک حفظ کردند و به این ترتیب آنها شکوفا شدند.

ورود جوانان سعودی بازگشته با مدارک تحصیلی غربی و همچنین مشاوران خارجی با حقوق بالا، ماهیت بسیاری از نهاد‌ها را تغییر داد؛ این مدیران جدید برای ایزوله و جدا کردن بخش‌هایی از دولت از حامی پروری و تاثیر مخرب آن بر عملکرد نهادی، برنامه ریزی کردند. این نهاد‌ها شامل بانک مرکزی (SAMA)، شرکت نفتی آرامکو (Saudi Aramco)، شرکت تولیدی صنعتی سابیک (SABIC) و سازمان بنادر سعودی بودند. بانک مرکزی در دهه ۱۹۵۰ توسط یک مشاور آمریکایی برای دولت ایجاد شد و توسط تکنوکرات‌ها و حسابداران آمریکایی و لبنانی اداره می‌شد.

از آنجا که بخش خصوصی در دهه ۱۹۵۰ ضعیف بود، بانک مرکزی کل سرمایه خود را از دولت دریافت کرد و با دریافت هزینه از دولت، کسب درآمد می‌کرد. به طور مشابه، آرامکو ساختار مدیریتی را که ابتدا توسط شرکای آمریکایی آن توسعه‌یافته بود، به ارث برد و حفظ کرد (هرتوگ، ۲۰۱۰). در کشور‌های خلیج‌فارس نیز مشابه این ساختار به عنوان نمونه‌هایی برای توسعه سرمایه‌گذاری‌های توسعه‌ای دولتی-خصوصی تحت کنترل دولت ایجاد شد. شرکت صنایع پایه عربستان سعودی، صنایع قطر و ارائه دهنده خدمات لجستیکی امارات، DP World و ارائه دهنده خدمات مخابراتی، همگی شرکت‌های دولتی موفقی بوده‌اند که خدمات اساسی دولتی را ارائه داده و سود‌های کوچک‌تر، اما قابل اعتمادتری نسبت به سود‌های حاصل از رانت‌های نفتی کسب کرده و می‌کنند (هرتوگ، ۲۰۱۰).

در سطح خرد، ناکارآمدی‌های بوروکراسی به منبع جدیدی از رانت برای افراد خوش نام تبدیل شد و در پی آن، واسطه گران و دلالانی ظهور کردند که می‌توانستند از ارتباطات خود برای حل مشکلاتی مانند دریافت مجوز کار برای کارگران خارجی یا مجوز فعالیت برای شرکت‌های خارجی استفاده کنند. بنابراین، شهروندانی که خارج از استخدام دولت باقی مانده بودند، می‌توانستند به شبکه‌های حمایت مالی محلی مختلف، به‌ویژه کارگران مهمان، متصل شوند و روابط حول حامی پروری می‌توانست در سراسر سطح خرد جامعه گسترش یابد.

سیستم حمایت مالی ویزای کفاله (که درجات مختلفی در کشور‌های خلیج‌فارس وجود دارد) به افراد بومی اجازه می‌داد از شهروندی خود برای مجاز کردن اقامت و کار کارگران و کارآفرینان خارجی در کشور خود استفاده کنند. به این ترتیب، در حالی که نیروی کار خارجی برای پاسخگویی به تقاضای تولید وارد می‌شد، اما جمعیت بومی با یک مفهوم «طبقه رانت خوار» گسترده تطابق یافت (دیویدسون، ۲۰۱۲).

در کشور‌های RRLA، ظرفیت دولت عمدتا در پیرامون دستگاه‌های امنیتی سرکوبگر توسعه‌یافته است. دولت‌های سرکوبگر مانند الجزایر، عراق و سوریه بوروکراسی‌های بزرگی را از گذشته سوسیالیستی خود به ارث بردند؛ میراثی که خود به منابع نفتی آنها مربوط می‌شود. این دولت‌ها در توسعه یک دستگاه سرکوبگر «کارآمد» تلاش کردند تا به ستون‌های دوام استبداد تبدیل شوند. در این کشورها، منافع امنیتی و وظیفه بقای رژیم به هر قیمتی بر نهاد‌های «غیرنظامی» حاکم بوده است (هنری و اسپرینگبورگ، ۲۰۰۸).

این دو نوع رژیم از نظر توانایی در تحمل شوک‌ها نیز بسیار متفاوت هستند. در کشور‌های شورای همکاری خلیج‌فارس (GCC) که توزیع ثروت در آنها صورت می‌گیرد، اصلاحات تدریجی که ثبات سیاسی را حفظ می‌کنند، با توجه به ثروت فراوان این کشورها، از نظر مالی قابل دوام هستند. رونق نفتی در دهه ۱۹۷۰ دوره‌ای را ایجاد کرد که در آن حاکمان در انتخاب‌های خود آزادی عمل زیادی داشتند، اما این انتخاب ها، تعهدات سیاسی را برای این حاکمان ایجاد کرد که به راحتی نمی‌توانستند از آن فرار کنند.

با خرج درآمدها، بازیگران داخلی جدیدی (پیمانکاران، نمایندگان، دریافت کنندگان یارانه ها، بوروکرات‌های دولتی) ظهور کردند که به نوبه خود، آزادی مانور دولت را محدود کردند (چادری، ۱۹۹۷). حتی در سخت‌ترین زمان‌ها در طول دوره پایین بودن قیمت نفت در اواسط دهه ۱۹۸۰، کشور‌های RRLP از کاهش نرخ استخدام در بخش دولتی یا کاهش رفاه اجتماعی خودداری کردند که در واقع، حتی با وجود نیاز به قرض گرفتن منابع برای تخصیص به ردیف‌های بودجه، همچنان در حال گسترش بود. به طرق مختلف، مشروعیت حاکمان بر پایه یک سیستم کارکردی حمایت از همه اتباع بود و هرگونه تلاش برای کاهش آنچه اکنون به عنوان حقوق تلقی می‌شد، با مقاومت شدیدی روبه رو می‌شد.

در نهایت، نوسانات قیمت نفت عمدتا با تنظیم سرمایه‌گذاری‌های عمومی جذب شد. در حالی که خودمختاری دولت با ملاحظات سیاسی محدود می‌شود، دولت توانایی برنامه ریزی برای بلندمدت را حفظ می‌کند و می‌تواند اصلاحات آهسته و تدریجی را که جامعه را در طول زمان متحول می‌کند، تحمل کند. این توانایی هم برای برنامه ریزی بلندمدت و هم برای یافتن فضایی در کنار نهاد‌های متمرکز بر حمایت برای عمل به آن استراتژی ها، ویژگی اساسی کشور‌های RRLP است. برای این کشورها، سوال واقعی این است که «آیا می‌توان در طول زمان مدل‌های پربارتر پیدا کرد که حاکمیت خودکامه آنها را تضعیف نکند؟». با آغاز قیام‌های عربی در سال ۲۰۱۱، اصلاحات به حاشیه رانده شد. کشور‌های خلیج‌فارس با افزایش گسترده حمایت‌های خود، کاهش پس اندازها، تغییر هزینه‌ها به سمت حمایت‌های جاری (مزد و یارانه ها) و در نتیجه رها کردن اصلاحات، به قیام‌های عربی واکنش نشان دادند.

کشور‌های RRLA ثروتی به اندازه عربستان سعودی نداشتند و بنابراین نمی‌توانستند شوک‌ها را برای مدت طولانی کاهش دهند. علاوه بر این، برخلاف عربستان سعودی و سایر کشور‌های GCC، کشور‌های RRLA هرگز توسعه بخش خصوصی را به عنوان جایگزینی جذاب برای توسعه دولتی ندیدند؛ چرا که این امر با توجه به کوچک‌تر بودن سود‌ها که می‌توانست بخش خصوصی را به همپایی در قواره رژیم بدل کند، دوام رژیم را در هسته خود تهدید می‌کرد. علاوه بر این، سابقه رادیکالیسم این رژیم ها، از جمله ملی شدن بخش عمده‌ای از بخش‌خصوصی، باعث شد که یافتن توافقات عملی برای رشد بخش خصوصی دشوارتر شود.

در نتیجه، در حالی که این کشور‌ها در اعمال تغییرات از بالا به پایین انعطاف پذیرتر بودند، گزینه‌های جایگزین آنها به شدت محدود بود. در بسیاری از این کشورها، سطح سرکوب با عقب نشینی دولت و جایگزینی آن با نوعی بسیار محدود از روابط مالی نزدیک به رژیم افزایش یافت. در برخی موارد، همان‌طور که در مورد حمله عراق به کویت به طور آشکار نشان داده شده است، ماجراجویی خارجی تلاشی برای جبران «رانت‌های استراتژیک» بود. علاوه بر این، منافع کوتاه مدت مرتبط با شکنندگی حاکمیت خودکامه آنها توضیح می‌دهد که چرا این کشور‌ها تمایل داشتند در سازمان کشور‌های صادرکننده نفت (اوپک) جزو کشور‌های سخت گیر باشند و حتی با خطر کاهش تقاضای جهانی، برای افزایش قیمت‌های جهانی نفت تلاش می‌کردند.

در الجزایر، تلاش برای اصلاحات پس از شوک نفتی اول، به وقایع و مصیبت‌هایی منجر شد که هنوز هم صحنه اجتماعی-سیاسی امروز را مشخص می‌کنند. تحت پوشش سرکوب بیشتر و مبارزه با اسلام گرایان افراطی، منافع ارتش بر بخش خصوصی راکد غلبه کرد. در سوریه، قیمت‌های پایین نفت (به همراه کاهش ذخایر) به تعدیل اقتصادی سریعی منجر شد که دخالت دولت را در مناطق حاشیه‌ای که قیام‌های ۲۰۱۱ از آنجا سرچشمه گرفتند، به شدت کاهش داد. مداخله این کشور در لبنان در سال ۱۹۷۶ تا حد زیادی بر پایه استخراج رانت بود. اصلاحات اقتصادی به تمرکز بیشتر قدرت اقتصادی در میان نخبگان، از پسرعمو‌های رئیس جمهور تا فرزندان ژنرال ها، انجامید. سیاست خارجی نیز تحت سلطه جست‌وجوی رانت‌های استراتژیک بیشتر، از خلیج فارس تا ایران و روسیه، بود و سوریه به وضوح از پاسخگو بودن به یک حامی خارجی واحد اجتناب کرد.

عراق، پس از جنگ با ایران با بدهی خارجی هنگفت و زیرساخت‌های تخریب شده، به دنبال حمله به کویت به عنوان راهی برای تقویت اقتصاد خود بود که پیامد‌های چشمگیری برای مردم عراق داشت. عراق در طول جنگ با ایران، زمانی که تاسیسات صادرات نفت آن در شط العرب بمباران شد و دوباره زمانی که تحت تحریم‌ها قرار گرفت، بیشتر درآمد‌های نفتی خود را از دست داد؛ در هر دو مورد، کشور، دوره‌های تعدیل دردناک و فاجعه بار اجتماعی را پشت سر گذاشت. در سودان، مبارزه بر سر منابع رو به کاهش به فاجعه دارفور منجر شد و تلاش دولت برای به دست آوردن درآمد‌های نفتی به توافقی با ارتش آزادی بخش خلق سودان (SPLA) انجامید که به تقسیم کشور منجر شد و در یمن نیز مبارزه بر سر نفت تازه کشف شده به جنگ داخلی و اتحاد اجباری کشور انجامید.

جمع بندی

این یادداشت به بررسی رابطه بین رانت نفتی، ظرفیت نهادی و توسعه سیاسی-اقتصادی در خاورمیانه، با تمرکز بر دولت‌های رانتی (به ویژه کشور‌های شورای همکاری خلیج‌فارس) و کشور‌های جمهوری‌خواه کم درآمدتر (مانند عراق و سوریه) می‌پردازد. چارچوب نظری کلاسیک، استبداد و توسعه نیافتگی را ناشی از گسست رابطه مالیاتی (مالیات در قبال پاسخگویی) به دلیل درآمد‌های نفتی می‌داند که پاسخگویی دولت را تضعیف می‌کند. با این حال، شواهد تجربی نشان می‌دهد که دریافت مالیات لزوما به دموکراسی منجر نشده و حکمرانی در خلیج فارس بر پایه توزیع رانت و نئوپدرسالاری (شبکه‌های حامی پروری قبیله‌ای) استوار است. این ساختار با وجود ایجاد ثبات ظاهری، ظرفیت نهادی و حاکمیت قانون را به شدت محدود کرده و توسعه نیافتگی ساختاری را تداوم بخشیده است.

در مقابل، کشور‌های جمهوری‌خواه فقیرتر، به رغم اتکا به سرکوب و ضعف منابع، به دلیل نیاز به بسیج منابع داخلی (شامل مالیات)، ظرفیت بوروکراتیک و نهادی نسبتا بالاتری (هرچند غیردموکراتیک) ایجاد کرده‌اند. این یادداشت همچنین سازوکار‌های انطباق در دولت‌های رانتی ثروتمند (مانند ایجاد «جزایر کارآمد اداری» مانند آرامکو و بوروکراسی‌های موازی) و پیامد‌های شوک‌های اقتصادی در هر دو گروه کشور‌ها را تحلیل کرده و نتیجه می‌گیرد که رانت نفتی نه تنها مانع پاسخگویی دموکراتیک است، بلکه با تقویت حکمرانی عمودی و تضعیف نهاد‌های مستقل، توسعه پایدار را مختل می‌کند.

منبع: دنیای اقتصاد